Bingos como solución o el triunfo del neoliberalismo en educación.
Bingos como solución o el triunfo del neoliberalismo en educación.
Estado, mercado y currículum escolar: la experiencia chilena
Luis Osandón (Universidad de Chile), Miguel Caro (Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación), Abraham Magendzo (Universidad Academia de Humanismo Cristiano), Mirtha Abraham (Universidad Academia de Humanismo Cristiano), Sonia Lavín (Universidad Academia de Humanismo Cristiano), Fabián González (Universidad Academia de Humanismo Cristiano), Jorge Fabián Cabaluz (Universidad Academia de Humanismo Cristiano)
Julio, 2018, No.22 IBE/2018/WP/CD/22
La Oficina
Internacional de Educación de la Unesco acaba de publicar un artículo escrito
por varios connotados curriculistas del país. En su estudio revisan las
transformaciones en la política educativa y su impacto en el currículum desde
1964 en adelante.
Los autores analizan
detenidamente las políticas implementadas por la dictadura cívico militar,
momento en el cual se da inicio a una transformación cuyas consecuencias y
efectos perduran hasta el día de hoy. Una de sus consecuencias tiene relación
con los dichos del Ministro de Educación quien, por estos días, señaló que el
Estado no puede hacerse cargo de todos los problemas que tienen los
establecimientos escolares. Para hacer frente a estos eventos sugirió que las
comunidades escolares organicen bingos, de tal forma de reunir los fondos
necesarios.
Su intervención no
debiera sorprender dada la lógica que encierra su discurso. En efecto, luego de
leer el documento mencionado queda en evidencia un enfoque centrado en la
disminución del Estado dejando que los privados puedan desplegar sus
iniciativas.
Pero este discurso no
nace ahora, ni es un invento del Ministro actual. La lectura, provocadora y
punzante del texto, nos lleva a revisar, además de la bibliografía propuesta,
otras fuentes que permiten entender cómo se gestó esta transformación. Cristián
Cox (1989), quien fuera Jefe de la Unidad de Currículum del Ministerio de
Educación y gestor de la Reforma Educativa post dictadura, describía lo que
estaba en juego en materia educacional antes de la elección presidencial de
1989:
“…el cambio buscado por parte de las políticas del gobierno ha sido la
sustitución del sistema político por las relaciones de mercado como reguladores
externos prioritarios de las características institucionales y funcionales del
gobierno (…) Las medidas orientadas a esta “traslación estructural” de la
educación han sido objeto prioritario de los grupos neoliberales ligados al
manejo económico del gobierno, y ellas han tenido que ver tanto con
modificaciones institucionales del sector educativo (privatizaciones) como con
cambios en las modalidades de asignación de los recursos estatales. Los “incentivos
económicos” que procuran establecer las nuevas modalidades son concebidos como
el medio más efectivo de transformación del área, no sólo en términos de
racionalidad administrativa, sino también de sus orientaciones culturales”
(p.338)[1].
Para explicar los
conceptos anteriores, el autor realiza un diagrama que ilustra con claridad la
relación entre el sistema educativo, la política y el mercado (ver imagen
adjunta). Cox (1989) coincide con los autores del documento, al señalar que el
sistema educativo antes de la dictadura se caracterizó por su lejanía con el
mundo productivo. En líneas discontinuas representa la característica esencial
del sistema educativo chileno del siglo XX, más cercano al Estado y distante
del mercado. Al mismo tiempo, se encuentra más alejado del campo político, lo
que implica su mayor autonomía. Las líneas continuas describen
la doble transformación del sistema educativo que estaba siendo operado por el
gobierno. Se caracteriza por la pérdida de la autonomía del sistema, que queda
bajo el control autoritario del Estado y regulado por el mercado. De paso, el
autor aclara que la cercanía del sistema educacional al Estado no se entiende
bajo los conceptos democráticos que conocemos, sino que en sentido restringido.
A continuación, el
sociólogo, se dedica a revisar las voces y acciones de los actores con el
objeto de comprender su incidencia en las transformaciones. Las voces políticas
y económicas se ocuparon de las relaciones del sistema educativo con el Estado y
del mercado, respectivamente. La oposición de entonces intentó defender la
autonomía de la educación de los negocios.
Lo que vino, ha
quedado registrado en el documento que hemos analizado y que continúa
desarrollándose por estos días. Cox (1989) lo sintetiza de la siguiente manera:
“”Los ojos y la voz”
no han estado todavía en la resultante de la configuración de relaciones
mencionada. Tal resultante dice relación con el surgimiento de nuevos
acoplamientos entre lo estatal y lo privado; formas institucionales híbridas,
ajenas en general a los diseños originales de todos los actores aludidos;
resultantes propiamente tales que representan la agenda política inmediatamente
venidera, más que a la que responden los discursos examinados” (p.342).
En la actualidad, el
documento aporta evidencias palpables de lo que ha significado para el país este
“acoplamiento entre lo estatal y lo privado”, experimento neoliberal que se
prolonga ya por varias décadas.
Las primeras páginas
están dedicadas a ofrecer un contexto histórico en el cual se muestra un
sistema educativo que iba respondiendo a las necesidades de cada época. Dos
elementos podemos destacar: la reforma realizada en el gobierno de Eduardo Frei
Montalva bajo la concepción liberal humanista y de la teoría económica
desarrollista, dando paso a la idea de que la educación incide en el
crecimiento y permite la movilidad social.
El segundo elemento
tiene relación con el fallido proyecto de la Unidad Popular, llamado Escuela
Nacional Unificada (ENU). El espacio es breve para una mayor comprensión de
este proyecto, pero señala acertadamente los énfasis educativos que respondían
a las demandas históricas de los docentes y profesionales de la educación.
Menciona las objeciones que planteó la oposición y las rebate. La alta
conflictividad social de la época parece ser en sí misma una de las razones para
que no fructificara, además, por cierto, del quiebre institucional.
El período de la
dictadura cívico militar contiene más elementos para el análisis y, por tanto,
es un poco más extenso. Se afirma el ocaso del Estado docente que primó en
Chile hasta ese momento y el inicio de las transformaciones que tendrán como
consecuencia la instalación del mercado como ente regulador de la educación.
El documento expresa
con toda claridad las líneas fundamentales de la estrategia abordada para
disminuir la intervención del Estado en materia educativa asignando un rol
privilegiado a la iniciativa privada. Junto con declarar el rol subsidiario del
Estado se ejerció un fuerte control autoritario con sesgo ideológico que
respondió a los cánones de la doctrina de la seguridad nacional.
En términos de
política educativa se aprecian dos momentos, el primero que comienza con el
golpe de Estado y el desmantelamiento de lo obrado por el gobierno anterior y
otro en que se escriben las bases ideológicas del nuevo modelo y su
implementación. La reducción del Estado en materia educativa fue dando paso a
los principios de la subsidiaridad y el fomento a la participación de los
privados. Los “Fundamentos Filosóficos de la Política Educacional Chilena” del
régimen dieron el marco de fondo para la pérdida paulatina de la educación como
un derecho social y en el afianzamiento de la misma como un bien de consumo.
La política educativa
tuvo en el currículum un énfasis marcado por una liberalización dado el enfoque
neoliberal del gobierno cívico militar. Junto con la descentralización
educacional debido al traspaso de los establecimientos a las municipalidades,
los decretos 4002 y 300 introdujeron el principio de flexibilidad curricular,
con el objeto de que cada colegio pudiera adaptar a su realidad los contenidos
de los programas. La realidad demostraría que esta iniciativa no sería posible,
ya que las escuelas no se encontraban en condiciones de realizarla. Solo
algunos colegios particulares pudieron implementarlas cuando se tenían los
recursos para ello.
En resumen, la
herencia del período deja instalada una política educativa en la cual el Estado
se deshace de las escuelas (proceso de municipalización); un currículo que
otorga mayor flexibilidad sin mayores posibilidades para implementarlo; un
férreo control ideológico de los contenidos, amparado en discursos
nacionalistas, cristianos y conservadores; un marcado acento asignaturista, con
énfasis en las materias que comenzaron a ser medidas en las pruebas de
evaluación nacional y centrado en valores como el individualismo, el mérito y
el trabajo.
Podemos entender que
este período es el inicio de una gran transformación, inédita en el país y en
el mundo, respecto de la puesta en práctica de políticas ultra liberales, no
solo en el plano educativo, sino que en salud y previsión social. Sin embargo,
como los autores lo señalan, el cambio de gobierno no significó una
modificación en la orientación del sistema educativo. Usan tres palabras para
referirse a las actitudes desplegadas: “resistencias, acomodaciones y
reforzamientos”. La primera parece que no fue suficiente, por lo que da para
pensar que la mayoría se movió entre algunas de las restantes. Plantean la duda
acerca de la real voluntad política para emprender los ajustes luego de la
conquista de la democracia.
La pregunta que nos
hacemos tiene relación con el contexto que hizo posible las acomodaciones de
las que hace mención el documento. Si eran tan altas las complejidades que se
estaban discutiendo al momento de las elecciones de 1989, según Cox ¿qué pasó
que no fue posible rectificar el rumbo? Moulian[2]
(1997) lo grafica así:
“…desde el punto de
vista ideológico, es el debilitamiento de los sistemas discursivos alternativos
al neoliberalismo y la capacidad manifestada por éste para seducir y atraer o,
de un modo más pasivo, para presentarse como el único horizonte posible de
quienes antes tenían otras perspectivas ideológicas, pero han optado por el
realismo” (p.54).
De alguna forma se
entiende que el capitalismo logra ganar esta pulseada histórica a las
corrientes basadas en el socialismo y el comunismo. Europa del Este vio caer a la
Unión Soviética y los Estados que la rodeaban. El optimismo de los años 60 por
un nuevo modelo que traería más justicia daba pasa a un mundo dominado por la
tecnocracia y el pragmatismo.
Con este trasfondo
histórico, el documento entra a analizar la política educativa y curricular
iniciada por los gobiernos democráticos. En lugar de hacer una revisión por
gobierno, los autores prefieren dividir el período en dos partes. El primer
momento está dado por el inicio del gobierno de Aylwin (1990) y hasta el final
del primer gobierno de Bachelet (2009). Durante estos 19 años la política
educativa estuvo orientada bajo la Ley Orgánica Constitucional de Educación
(LOCE) que fue publicada un día antes de que los militares dejaran el gobierno.
El segundo momento,
que continúa hasta nuestros días, está dado por la Ley General de Educación
(LGE), que reemplazó a la LOCE.
Los autores sostienen
que la LOCE debilitó el rol del Estado. En lo fundamental el texto señalaba el
marco general en el cual los particulares competían para obtener una porción
del mercado. El diseño que se heredó de la dictadura concebía al Estado como un
proponente del currículo que debía ser aprobado por el Consejo Nacional de
Educación (CNED) y luego, a cada escuela como unidades que tenían la
responsabilidad de desarrollarlo.
Desde el punto de
vista estrictamente curricular, los autores señalan las dificultades para
articular los objetivos fundamentales con los contenidos mínimos. Los
contenidos pasan a ser centrales debido, también a la lógica de las pruebas
externas. Junto a lo anterior, el documento señala que solamente un 15% de los
establecimientos escolares lograron elaborar sus propios programas. Los
colegios no estaban preparados para esta tarea, que habitualmente venía desde
afuera hacia adentro. Este problema no se pudo resolver porque la dinámica de
la escuela estaba supeditada a la captación de estudiantes.
En este aspecto el
documento entrega elementos suficientes y categóricos desde el punto de vista de
los docentes, ya que la política educativa no logró desarrollar una adecuación
curricular que lograra comprender lo local. Primó la necesidad de mostrar
resultados. Las escuelas debieron emplear estrategias de marketing para mostrar
sus logros. Más de alguno recordará haber pasado delante de una escuela que
mostraba sendos carteles que anunciaban la cantidad de estudiantes con puntajes
nacionales, premios de excelencia académica o talleres de reforzamiento en
Lenguaje y Matemática, para de esta forma captar más matrícula.
De esta forma, los
autores añaden tres conceptos que son claves para comprender cómo el mercado
regulaba el quehacer de las escuelas. Se señala la estandarización de la
educación por medio de pruebas nacionales, el concepto de calidad y la libertad
de enseñanza.
Las evaluaciones
estandarizadas son funcionales a la mercantilización de la educación por cuanto
permiten encasillar a las escuelas según los rankings de rendimiento. Los
padres y apoderados, informados de los resultados educativos pueden optar por
las escuelas que ofrecen mejores puntajes que aseguren que sus hijos llegarán a
la universidad. Se acuña el término accountability para designar la forma en
que los dineros invertidos en educación deben mostrar evidencias palpables en
los rendimientos evaluativos. Esto nos lleva a pensar que en una sociedad donde
desaparece el relato político, emerge el mercado proponiendo el consumo. Por lo
tanto, se le agrega al apoderado, a su condición de tutor o responsable del
niño o del joven, el de cliente.
El concepto de
calidad, en estas circunstancias, adquiere una connotación vinculada a un
producto más que a un proceso, a un juicio externo, que a uno elaborado por los
miembros de una comunidad escolar. De alguna manera, junto con la evaluación
estandarizada, vende una aspiración que se puede traducir en resultados
académicos. Las encuestas que realiza el CIDE a los actores educativos van
dando cuenta del diagnóstico de que la educación es de mala calidad y, por
tanto, los apoderados migran hacia las escuelas que ofrecen garantía de mejores
resultados.
El documento permite
seguir una línea argumental por cada período, agregando subtítulos que orientan
las ideas. Sin embargo, algún cuadro de apoyo hubiera permitido captar mejor
los alcances que se hacen para demostrar cómo fueron influyendo en la política
educativa los conceptos neoliberales. Nos parece que un dato clave es la fuga
de estudiantes desde los colegios municipalizados a los subvencionados. La
inversión pública en el sector educacional es otro elemento relevante, ya que,
pese al aumento del gasto los resultados no son los deseados.
Otro concepto que se
encuentra en la LOCE dice relación con la libertad de enseñanza y que otorga a
los privados la facultad de participar en el espacio público colaborando con el
rol subsidiario del Estado. La participación de los particulares en la
educación nacional alcanza los orígenes mismos de la República, por lo que
sostener que hay que prohibirla o censurarla no viene al caso. Sin embargo,
llama la atención el crecimiento de proyectos particulares con financiamiento
público. En Santiago, junto a la expansión inmobiliaria en Puente Alto, La
Florida y Maipú, hubo sostenedores que lograron captar parte de esa matrícula.
Se crean nuevos barrios bajo la iniciativa privada donde el Estado no invierte
en instituciones públicas. De esta manera se desperfila lo público.
A nivel curricular se
reiteran los conceptos relacionados con la densidad curricular donde los
conceptos mínimos son máximos que condicionan su desarrollo con pruebas
externas. Da un paso más, en su análisis al diagnosticar la fragmentación del
conocimiento y avizorar la necesidad de “metas educativas expresadas como fines
holísticos de comprensión y desarrollo formativo multidimensional, donde los
contenidos se subordinan a esas comprensiones mayores” (p.27), aspectos que son
abordados en la Propuesta Curricular para 3° y 4° medio (2017)[3].
Antes de terminar este
primer período de estudio del currículo en tiempos de democracia, los autores
exponen una serie de dispositivos que responden a la lógica de asegurar la
calidad de la educación. Destaca el Marco para la Buena Enseñanza (2003) y la
Evaluación Docente, el sistema de Gestión Escolar (SAC) como mecanismos de
gerenciamiento a través de los cuales el Mineduc externaliza servicios. La
consecuencia es la desprofesionalización de la labor docente. El saber del docente
se ve disminuido o poco relevante, con lo cual se empobrece su rol y se acentúa
el logro de resultados y el pragmatismo.
Se llega al momento en
que los estudiantes comienzan la revolución pingüina (2006) y el descontento
por la educación se apoderó masivamente de las calles, dando origen a la LGE
(2009). Los autores señalan que la nueva legislatura va a radicalizar el rol
regulador del Estado sobre el mercado, por medio de la rendición de cuentas.
Para ello, tanto la Agencia de Calidad de la Educación como la Superintendencia
de Educación, parecen enfocadas en el rendimiento académico, proveyendo de
información al mercado respecto de la actuación de las escuelas, amenazando con
el cierre a aquellas que no logran buenos resultados.
Los autores entienden
que todos estos mecanismos afectan el desarrollo del currículum puesto que
consolidan “la subordinación de los procesos de desarrollo, innovación y
contextualización curricular a las lógicas de la evaluación, control e
incentivo externo” (p.31).
Antes de pasar al
segundo momento de la política educativa y su impacto en el currículum, en
tiempos de democracia, es bueno detenerse para refrescar estos aportes de los
autores con otros elementos. En el documento se señala que los gobiernos de
centro izquierda han tenido un discurso ambiguo dado que, si bien no fundan su
política en la estandarización, comparten un camino que conduce en esa
dirección.
De alguna manera
podemos apreciar que la ciudadanía irá concentrando un malestar por la
situación social que atraviesa el país, lo cual el PNUD (2015)[4]
llamará proceso de politización, es decir, transformar en político un asunto
que antes no lo era. En el informe se señala que “hoy los chilenos se enfrentan a las consecuencias de un proceso de
transformación en la subjetividad de las personas que lleva al surgimiento de
una demanda transversal por cambios profundos y que es necesario procesar en un
contexto nuevo” (p.34). En este sentido, la educación ha sido uno de los
ámbitos que más discusión ha generado.
El informe da cuenta
de una serie de opiniones de actores sociales que revelan la tensión que se
vive en el ambiente. Destacamos dos citas del informe. Una es de Andrés
Allamand[5]
que decía: “Recuerda que hace cuatro años
la legitimidad de la Constitución estaba zanjada; el emprendimiento privado en
educación no se discutía; el sistema previsional basado en capitalización individual
estaba legitimado por la propia Concertación; el concepto de soluciones
privadas a los problemas públicos se encontraba vigente. Todas “certezas” que
hoy están en tela de juicio” (p.37). La otra, es de Camila Vallejos[6]
que señala que “rechazamos la política de
los consensos tal como se ha desarrollado durante los últimos veinte años. (…) Consensos
que solo han profundizado o maquillado el modelo neoliberal que sustenta las
grandes desigualdades en el país y que, por lo demás, hoy son responsables de
la crisis que vive la educación” (p.38).
Estos ejemplos que
traemos a colación permiten situarnos ante el contexto curricular que los
autores nos proponen. Las tensiones están presentes en el ambiente. Surgen
voces que traen vientos frescos, aunque esto cauce más tensión. Por ejemplo, en
este segundo período emerge un movimiento que pretenderá difundir las
consecuencias negativas del SIMCE, por lo que se hace necesario detener su
implementación. Su sola intervención abre las posibilidades de imaginar algo
distinto y romper el discurso oficial.
Sin embargo, la
realidad es más compleja aún. Las Bases Curriculares van a imprimir un nuevo
impulso a la política educativa. Los autores ofrecen una interesante
racionalidad de este instrumento que redundará en una idea central del
documento en el sentido del alineamiento del currículum con el aseguramiento de
la calidad sobre la base de resultados de aprendizaje.
La consecuencia más
potente de este proceso es la radicalización de “las prácticas instrumentales
de las escuelas, modelando su eficacia en dirección a la obtención de los
resultados medibles y vaciando de sentido el trabajo pedagógico más profundo
que debería caracterizar los procesos de formación humana en un sistema
escolar” (p.32).
Respecto del último
tiempo, los autores señalan los avances alcanzados respecto de la Ley de
Inclusión. Junto con observar la importancia de eliminar la segregación que es
una de las principales barreras de la falta de equidad social, remarcan que
este instrumento no promueva formas de uso del currículum que permita
introducir criterios de inclusión y diversidad, salvo en caso de estudiantes
con necesidades educativas especiales.
Observa tensiones
entre la LGE y la Ley de Inclusión, ya que mantiene la idea de aseguramiento de
la calidad por medio de la estandarización, aunque ello vaya en contra de lo
establecido por la inclusión. Es al menos contradictorio, por decirlo suave.
En relación a la Ley
de Carrera Docente, hace un contrapunto interesante respecto de la preparación
para la certificación, en lugar de promover una reflexión más allá de los
instrumentos. Este es un peligro propio de los procesos de estandarización, en
general. Se pone en evidencia una visión del docente centrado en el mérito más
que el rol, en el rendimiento ante los instrumentos que en el desarrollo de
procesos educativos.
Respecto de la Ley de
Nueva Educación Pública que redefine la relación del Estado con los colegios
creando los Servicios Locales de Educación, plantea tensiones que provienen de
enfoques centrados en las personas y en los referentes externos.
Indaga en el uso que
los artículos legales dan al concepto de calidad, ya que se aprecian criterios
funcionales y restringidos. De tal forma, entonces, que los Servicios Locales tendrían
más bien una función técnica de apoyo que no conduce a una propuesta
curricular. Por lo que se aprecia, las observaciones dejan un manto de duda
respecto de la continuidad de la rendición de cuentas y la estandarización.
Esta nueva etapa en la
que nos encontramos deja en evidencia que las leyes analizadas quedan atrapadas
por una concepción hegemónica de la educación que responde a criterios de
mercado. Es un punto de vista valioso que será necesario seguir analizando
conforme se vayan implementando. No está concluida la discusión de fondo
respecto de la educación como un derecho social o un bien de consumo.
[1] Cox, C. (1989) Propuestas políticas
y demandas sociales. Las propuestas: vol.1. Educación. Garretón, M. A. Editor.
Flacso, Chile.
[2] Moulian, T (1997) Anatomía de
un Mito. Lom, Santiago.
[3] Mineduc (2017) Propuesta
Curricular para 3° y 4° medio. Documento de consulta. Santiago. Chile. Este documento
presenta un diagnóstico en el cual el sistema escolar no responde de forma
adecuada a una visión integral de la persona, descuidando su desarrollo
personal y social, así como el academicismo. Propone reforzar una concepción
curricular que oriente la experiencia formativa de manera global donde todas
las disciplinas aporten a la formación integral. Propone además una
arquitectura curricular con énfasis en aprendizajes nucleares que permita
conjugar lo común para el país con aspectos específicos.
[4] PNUD (2015) Desarrollo Humano
en Chile. Los tiempos de la politización 2015. Santiago, Chile.
[5] Cita extraída de El Mercurio,
30 de marzo de 2014.
[6] Cita extraída de Radio
Universidad de Chile, 11 de agosto de 2011.
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